7. Forskningsbaseret myndighedsbetjening
7.1 Indledning
Forskningsbaseret myndighedsbetjening er fællesbetegnelse for en række ydelser, som universiteterne udfører for staten og andre aktører. Ydelserne spænder fra forskning inden for et bestemt område til konkrete beredskabs- og rådgivningsopgaver.
De ydelser og services, som universiteterne udfører primært for staten, spænder vidt. Forskningsbaseret myndighedsbetjening kan bl.a. være: Rådgivning, risikovurderinger, beredskab, overvågning, kortlægning, forskning og udvikling, bidrag til besvarelse af § 20-spørgsmål mv.
Forskningsbaseret myndighedsbetjening er flyttet fra fagministerierne til universiteterne i forbindelse med universitetssammenlægningerne i 2007, hvor sektorforskningsinstitutionerne blev sammenlagt med universiteterne.
På DTU betød sammenlægningerne i 2007, at Forskningscenter Risø, Danmarks Rumcenter, Danmarks Fiskeriundersøgelser, Danmarks Fødevareforskning og Danmarks Transportforskning blev lagt sammen med DTU.
7.2 Beskrivelse af forskningsbaseret myndighedsbetjening på DTU
7.2.1 Fusionen på DTU
Sammenlægningen af DTU med fem sektorforskningsinstitutioner betyder, at DTU kan levere forskningsbaseret rådgivning og monitoreringsopgaver inden for følgende områder:
- Byggeri og konstruktion
- Energi
- Fødevaresikkerhed, fødevareproduktion og human ernæring
- Husdyrsygdomme og velfærd
- Klima
- Livscyklusanalyser og teknologiske fremsyn
- Miljøteknik og miljøvurdering
- Rumforskning og geodæsi
- Strålingsforskning og nuklear sikkerhed
- Trafik, transport og infrastruktur
DTU's årsrapport 2008 giver også en status for fusionsprocessen på DTU. DTU s overordnede sigte med den faglige og organisatoriske fusionsproces har været at indfri regeringens mål for reformen af universitets- og sektorforskningsområdet om at styrke dansk forskning og danske universitetsuddannelser også internationalt, at øge universiteternes omfang af erhvervssamarbejde og innovation, at øge universiteternes evne til at tiltrække internationale forskningsmidler samt at styrke myndighedsbetjeningen.
Fusionsprocessen på DTU har været organiseret i 7 hovedspor: 'Organisatoriske Synergier' , 'Uddannelse' , 'Forskning' , 'Myndighedsbetjening' , 'Bygninger og Forskningsinfrastruktur' , 'Administrative Støttefunktioner' samt 'Særlige Ledelsesopgaver'.
Ledelsens vurdering i årsrapporten er,"at der nu er skabt en organisations- og ledelsesstruktur, der kan indfri fusionsmålsætningerne. Opgaven med fuld indkøring af de nye faglige og administrative arbejdsgange er en løbende proces. Det er imidlertid vurderingen, at grundlaget for et større og stærkere teknisk eliteuniversitet er skabt".
7.2.2 Det økonomiske omfang og prioritering af forskningsbaseret myndighedsbetjening
I forbindelse med sammenlægningerne af universiteter og sektorforskningsinstitutioner blev det besluttet, at fagministerierne beholdt de bevillinger, som udgør basisfinansieringen af de pågældende aktiviteter. Midlerne overføres fra fagministerium til universitet som betaling for forskningsbaseret myndighedsbetjening i medfør af aftalen mellem fagministeriet og universitetet.
Midler fra fagministerierne til forskningsbaseret myndighedsbetjening på DTU udgør i 2009 ca. 356 mio. kr., hvilket er ca. 9 procent af DTU's omsætning. Hertil kommer midler i størrelsesorden 150 mio. kr. årligt fra eksterne finansieringskilder (nationale og internationale inkl. EU).
| 2008 | 2009 | 2010 | ||
|---|---|---|---|---|
| Danmarks Tekniske Universitet | ||||
| I alt omsætning (mio. kr.) | 3.613 | 3.699 | 3.762 | |
| Forskningsbaseret myndighedsbetjening | 404 | 361 | 356 | |
| - heraf forskning | 215 | 340 | 338 | |
| Alle universiteter | ||||
| I alt omsætning (mio. kr.) | 20.803 | 21.547 | 21.916 | |
| Forskningsbaseret myndighedsbetjening | 913 | 907 | 894 | |
| - heraf forskning | 482 | 640 | 628 |
I tabellen nedenfor ses, at DTU's omsætning udgør 17 procent af universiteternes omsætning, mens ca. 40 procent af universiteternes samlede forskningsbaserede myndighedsbetjening foregår på DTU. En relativ stor andel af forskningsbaseret myndighedsbetjening foregår altså på DTU.
DTU oplyser, at universitetet har aftale med følgende ministerier: Fødevareministeriet (godt 300 mio. kr.), Miljøministeriet (30 mio. kr.) og Transportministeriet (godt 20 mio. kr.). Rammeaftalerne med underliggende ydelsesaftaler, årshjul m.v. er tilgængeligt på DTU's hjemmeside.
| Danmarks Tekniske Universitet | 2007 | 2008 | 2009 |
|---|---|---|---|
| I alt omsætning på DTU i forhold til alle universiteter | 17 % | 17 % | 17 % |
| Forskningsbaseret myndighedsbetjening på DTU I forhold til alle universiteter | 44 % | 40 % | 40 % |
| - heraf forskning | 45 % | 53 % | 54 % |
Anm.: kun på baggrund af FL-bevillinger, dertil kommer midler fra eksterne finansieringskilder
DTU's årsrapport 2008 viser tydeligt, at forskningsbaseret myndighedsbetjening er et område, der er ligestillet med DTU's øvrige kerneaktiviteter. Se uddrag af årsrapporten nedenfor. DTU's udviklingskontrakt indeholder 25 mål for kontraktperioden 2008-2010. Fem af målene vedrører forskningsbaseret myndighedsbetjening, hvor DTU blandt andet vil udvikle og konsolidere aftalegrundlaget for udførelsen af forskningsbaseret myndighedsbetjening.
Uddrag fra DTU's årsrapport 2008
|
DTU er en førende leverandør af forskningsbaseret rådgivning til danske ministerier og underliggende styrelser og har desuden samarbejde og aftaler med en række internationale kommissioner og organisationer, særligt i EU og FN regi. DTU's myndighedsbetjening er forskningsunderstøttede ydelser til ministerier, styrelser og den øvrige offentlige forvaltning såsom kommuner, regioner og internationale organisationer. Ydelserne omfatter bl.a. rådgivning, risikovurderinger, beredskab, overvågning, kortlægning, forskning og udvikling. I 2008 genforhandlede DTU sine rammeaftaler med 3 danske ministerier om understøttelse af forvaltningen inden for fødevare-, veterinær- og fiskerisektoren, trafik og transport samt miljøområdet. Derudover har DTU en lang række øvrige aftaler med bl.a. internationale myndigheder om rådgivnings- og monitoreringsopgaver. Tætte relationer og løbende dialog med rekvirenterne om samarbejdet og sektorudviklingen er helt centralt for at fastholde DTU's autoritet som en betydelig leverandør af forskningsbaseret rådgivning. Derfor er rammerne for de strategiske samarbejdsaftaler videreudviklet, således at aftalekonceptet for myndighedsbetjening klargør ansvarsfordeling og forpligtelser, herunder organisering, afrapportering og retningslinjer for samarbejdet. Endvidere er der indgået aftaler med Transportministeriet og Miljøministeriet om at videreudvikle samarbejdsfladerne gennem relevante kontaktgrupper i 2009. På denne måde vil DTU inddrage universitetets øvrige fagområder i den forskningsbaserede myndighedsbetjening. Som et led i at videreudvikle DTU's rådgivningskompetencer blev programmet DTU Klimateknologi lanceret i første halvdel af 2008 med det formål at accelerere udvikling og implementering af energi-, miljø- og klimateknologi. En workshopserie i 2008 og 2009 med deltagelse af myndigheder, virksomheder og forskningsinstitutioner skal identificere barrierer og udviklingsscenarier for løsninger af klimaudfordringerne. Målet er nye partnerskaber med virksomheder og myndigheder. I den forbindelse etableredes DTU Klimacenter for at koordinere universitetets tværgående forskning samt agere indgang for myndigheder og virksomheder til løsninger og rådgivning på klimaområdet. I 2008 indgik Klimacenteret en aftale om myndighedsbetjening med Klima- og Energiministeriet. DTU er også en del af den tværinstitutionelle koordineringsenhed KFT for forskning i klima-tilpasning. |
7.3 Generelt om forskningsbaseret myndighedsbetjening
UBST har løbende i den periode, forskningsbaseret myndighedsbetjening har været integreret på universiteterne, afholdt bi- og trilaterale møder med de involverede parter (universiteter og fagministerier), særligt i forbindelse med udarbejdelsen af en række vejledende retningslinjer for forskningsbaseret myndighedsbetjening, hvor der mellem de relevante fagministerier er opnået enighed om følgende notater:
- Notat om aftaler mellem universiteter og ministerier om myndighedsbetjening
- Bilagsnotat - konkurrenceudsættelse af forskningsbaseret myndighedsbetjening
- Bilagsnotat - immaterielle rettigheder
- rettigheder
Danske Universiteter nedsatte den 7. august 2007 Forum for forskningsbaseret myndighedsbetjening (FFM) med det formål at være rådgivende organ for Rektorkollegiet om forhold, der relaterer sig til universiteternes varetagelse af myndighedsopgaver. FFM har i maj 2009 udgivet "Danske Universiteters Hvidbog om forskningsbaseret myndighedsbetjening Fra forskning og myndighedsbetjening ved sektorforskningsinstitutioner til sektorrelateret forskning og forskningsbaseret myndighedsrådgivning mv. ved universiteterne i Danmark".
Nedenfor er knyttet en kort bemærkning til indholdet af de enkelte notater om retningslinjer samt Danske Universiteters hvidbog.
7.3.1 Aftaler mellem universiteter og ministerier om myndighedsbetjening
Notatet om aftaler mellem universiteter og ministerier om myndighedsbetjening indeholder en række vejledende retningslinjer for de aftaler, der indgås mellem fagministerier og universiteter.
Udformningen af aftalerne baseres på nedenstående syv vejledende hovedprincipper:
- 4-årige aftaler: Samarbejdet mellem universiteter og fagministerier om myndighedsbetjeningen baserer sig på 4-årige aftaler vedrørende leverance og betaling med forbehold for, at bevillingerne tilvejebringes på de årlige finanslove.
- Rulning: Aftalerne tages hvert år op til forhandling med henblik på at foretage eventuelle justeringer, som udviklingen har nødvendiggjort.
- Overgangsperiode: Fagministeriet er i en overgangsperiode på to år fra sammenlægningen forpligtet til at bruge hele sin bevilling til myndighedsbetjening på det pågældende område til indkøb på det pågældende universitet. Universitetet er tilsvarende forpligtet til at levere.
- Varslet konkurrenceudsættelse: Fagministeriet kan fra og med det 3. år med rimeligt varsel konkurrenceudsætte aktiviteter.
- Udvisning af forskningsunderstøttelsen: Af aftalen skal fremgå opdelingen af finansieringen på forskningsunderstøttelse af myndighedsbetjeningen.
- Rådgivende paneler: Myndighedsbetjeningen vil i mange tilfælde kræve, at en række interessenter høres inden for rammerne af rådgivende paneler ved udformningen af strategier mv.
- Fora for konfliktløsning. Aftalen skal indeholde en præcis beskrivelse af fora og processer for løsning af eventuelle konflikter mellem fagministerium og universitet.
7.3.2 Konkurrenceudsættelse
Regeringen har besluttet, at fagministerierne fra 2009 kan vælge at konkurrenceudsætte hele eller dele af de forskningsbaserede myndighedsbetjeningsopgaver.
Notatet beskriver og uddyber de overvejelser, ministerierne og universiteterne havde i forbindelse med konkurrenceudsættelsen af forskningsbaseret myndighedsbetjening. Notatet er udarbejdet i samarbejde mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet, Miljøministeriet, Transportministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse samt Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling.
Det er op til det enkelte fagministerium at afgøre, om den forskningsbaserede myndighedsbetjening skal konkurrenceudsættes. I notatet lægges der op til, at fagministerierne gennemfører en række overvejelser, før opgaverne konkurrenceudsættes. Fagministeriet skal i sine overvejelser naturligvis bl.a. have EU s udbudsdirektiv for øje.
Notatet beskriver blandt andet en række konsekvensvurderinger, som fagministeriet bør inddrage i deres overvejelse om konkurrenceudsættelse for eksempel følgende forhold: skrøbelige miljøer, synergi mellem myndighedsbetjeningens elementer, markedsforhold, sammenlægningssynergier, sikkerhed for, at der er en leverandør, udformning af udbudsmateriale, aftaleperiodens længde, personaleoverdragelse, kapitalapparat, data, registre, databaser og tilknyttede systemer, varsel samt tidsperspektiv.
7.3.3 Immaterielle rettigheder
I forbindelse med sektorforskningens sammenlægning med universiteterne overtog universiteterne de immaterielle rettigheder fra de tidligere sektorforskningsinstitutioner. Alle immaterielle rettigheder, der opstår på universitetet i medfør af en aftale om forskningsbaseret myndighedsbetjening, forbliver universitetets ejendom.
For visse typer data er det nødvendigt, at rettigheden forbliver i fagministeriet. For disse data, registre og databaser gælder, at myndigheden bevarer den fulde ejendomsret, medens universitetet bevarer en tidsubegrænset brugsret hertil.
7.3.4 Publicering
Universiteterne har som udgangspunkt ret og pligt til at offentliggøre samtlige forskningsresultater. Dette gælder også aktiviteter, som gennemføres for en myndighed i henhold til en aftale om forskningsbaseret myndighedsbetjening.
Hvis universiteterne har grund til at antage, at offentliggørelsen af et givent forskningsresultat er tidskritisk for myndighedsudøvelsen, bør universitetet gå i dialog med myndigheden, med henblik på at aftale at en eventuel offentliggørelse først sker i rimelig tid efter, at myndigheden er orienteret om resultatet. Aftalen bør specificere hvilke tidsfrister, man i den henseende skal holde sig til.
Omvendt kan der også opstå den situation, at en myndighed ønsker at offentliggøre en myndighedsrapport, der indeholder resultater, der er fremsendt til, men endnu ikke er accepteret i et videnskabeligt tidsskrift.
Det bør fremgå af aftalen mellem universitet og myndighed, om offentliggørelse af myndighedsrapporten i sådanne tilfælde må afvente den videnskabelige publicering.
7.3.5 Danske Universiteters hvidbog
"Danske Universiteters Hvidbog om forskningsbaseret myndighedsbetjening Fra forskning og myndighedsbetjening ved sektorforskningsinstitutioner til sektorrelateret forskning og forskningsbaseret myndighedsrådgivning mv. ved universiteterne i Danmark er Danske Universiteters bidrag i debatten om forskningsbaseret myndighedsbetjening. I hvidbogen står der, at de danske universiteter kan tilslutte sig det faglige og organisatoriske sigte for forskningsbaseret myndighedsbetjening, som det fremgår af eksisterende regelsæt og principper forankret i gældende love og retningslinjer" (s. 14).
En række af hvidbogens anbefalinger til integration, finansiering og konkurrenceudsættelse samt de ministerielle retningslinjer er gengivet nedenfor.
Hvidbogens anbefalinger vedrørende integration, finansiering og konkurrenceudsættelse:
- Forskningsbaseret myndighedsbetjening skal ses som en opgave for universiteterne på linje med øvrige opgaver såsom forskningsbaseret uddannelse og forskningsbaseret formidling og innovation, og der skal udvikles indikatorer for den forskningsbaserede myndighedsrådgivning.
- Forskningsbaseret myndighedsrådgivning skal på linje med forskningsbaseret undervisning være meriterende ved ansættelser på universiteter.
- Universiteterne har en forpligtelse til at sikre, at forskningen og dens resultater stilles til rådighed for beslutningsprocesserne hos politikere, myndigheder og erhvervslivet.
- Universiteterne skal forpligte sig til, i dialog med fagministeriet, vedvarende at opbygge, udvikle og dokumentere de forskningsmæssige kompetencer og resultater på området.
- Sektorrelateret forskning, set i relation til de forskellige sektorers behov, skal have andel i den samlede vækst i forskningen.
- Opgaver inden for forskningsbaseret myndighedsbetjening skal være fuldfinansierede og bør normalt fastlægges gennem en aftalebevilling, der sikrer kompetenceopbygning og den nødvendige infrastruktur. Derfor skal mindst halvdelen, og ofte mere end halvdelen, afsættes til sektorrelateret forskning inden for fagministeriets område, mens den øvrige del afsættes til myndighedsrådgivning mv., der enten er aftalt på forhånd for en given periode eller ved løbende kontraktforhandlinger.
- Forskningsbaseret myndighedsbetjening kan udbydes i åben konkurrence, hvilket forudsætter en proces, som tager udgangspunkt i et transparent grundlag med fair og lige vilkår og under hensyntagen til opretholdelse af forskningsmiljøer af høj, international kvalitet.
- Forskningsbaseret myndighedsbetjening kan udbydes i åben konkurrence, hvilket forudsætter en proces, som tager udgangspunkt i et transparent grundlag med fair og lige vilkår og under hensyntagen til opretholdelse af forskningsmiljøer af høj, international kvalitet.
- Det enkelte fagministerium bør, som led i en beslutning om konkurrenceudsættelse, redegøre for sin vurdering af de grundlæggende forhold for succes eller fiasko ved konkurrenceudsættelse. En sådan redegørelse ligger i forlængelse af forvaltningslovens bestemmelser og vil være af stor værdi i tilfælde af, at der efterfølgende skulle rejses tvivl om rimeligheden af og vilkårene for konkurrenceudsættelsen.
- Det Strategiske Forskningsråd eller en tilsvarende uafhængig institution skal inddrages til at vurdere forskningskvalitet i forbindelse med konkurrenceudsættelse af forskningsbaserede opgaver.
Danske Universiteter støtter de ministerielle retningslinjer for forskningsbaseret myndighedsbetjening. Danske Universiteter angiver, at:
- Forskningsbaseret myndighedsbetjening skal udføres med samme integritet som universitetets øvrige opgaver.
- De sektorrelaterede forskningsresultater skal bedømmes efter de samme kvalitetskriterier som al anden forskning.
- Resultaterne af myndighedsrådgivning mv. skal være offentligt tilgængelige og kunne fagfællebedømmes.
- Universiteterne bør udvikle kvalitetsstyringssystemer for den forskningsbaserede myndighedsrådgivning mv.
- Forskernes ytringsfrihed og forskningsfrihed er grundlæggende principper, som universiteterne værner om, også i forbindelse med varetagelse af forskningsbaseret myndighedsbetjening
- Der kan i særlige tilfælde være behov for, at myndighed og universitet koordinerer tidspunktet for offentliggørelse af rådgivningsresultater.
7.4 Konklusion
De ministerielle retningslinier for forskningsbaseret myndighedsbetjening har dannet rammen for udarbejdelse af DTU's rammeaftaler med fagministerierne. I rammeaftalerne henvises der direkte til retningslinierne som uddybning af aftalepunkterne.
I disse rammeaftaler lægger DTU stor vægt på, at der er et sæt basale spilleregler for myndighedsbetjeningen, som kan sikre bl.a. metodefrihed, publiceringsret og ejerskabsforhold.
Da der naturligt kan opstå nye rådgivningsbehov, foreslår DTU en løbende dialog om retningslinierne, så de hele tiden udvikles og tilpasses rammerne for forskningsbaseret myndighedsbetjening i universitetsregi. DTU samarbejder med de andre danske universiteter om at kvalificere rammebetingelserne og indgår - i regi af Forum for Forskningsbaseret Myndighedsbetjening (FFM) UBST og fagministerierne om dette. i universiteternes fælles dialog med Senest har FFM set behov for at præcisere retningslinierne for konkurrenceudsættelse, særligt forhold om varsling, hvorfor der er fremsendt brev derom til Videnskabsministeriet.
For så vidt angår konkurrenceudsættelse mere konkret, finder DTU et meget tæt samarbejde med fagministerierne som helt centralt, og har derfor etableret overordnende ledelsesgrupper og chefstyregrupper på det faglige niveau i relation til sine rammeaftaler. Dette bidrager til løbende forventningsafstemning mellem ydelsernes kvalitet og punktlighed.
Fagministerierne har i den forbindelse udtrykt generelt stor tilfredshed med samarbejdet og har eksplicit nævnt, at de ikke har umiddelbare overvejelser om at konkurrenceudsætte DTU's ydelser.
DTU lægger vægt på en fremadrettet dialog om fagministeriernes behov for forskningsbaseret rådgivning som også omfatter inddragelse af øvrige DTU miljøer. Gennem denne dialog vil DTU over tid kunne udvise fleksibilitet og indrette aktiviteterne efter kundernes behov.
Set fra et universitetsperspektiv opfatter DTU ikke integrationen af sektorforskere i den eksisterende organisation som en akademisk debat, idet integrationen sker gennem konkrete handlinger. Universitetsforskeren og sektorforskeren arbejder begge til gavn for samfundet . Ingeniørvidenskabens sigte kolliderer på ingen måde med sektorrelateret forskning til understøttelse af rådgivning til myndigheder og virksomheder. Derfor har DTU gennem tværgående programmer, bl.a. DTU Klimateknologi, Food DTU, Energi-DTU og pharma-initiativet sat forskere fra begge sider sammen.
DTU valgte i 2008 at overføre globaliseringsmidler til de indfusionerede institutter med henblik på at fremme synergi og samarbejde inden for forskningsområderne på tværs af DTU. Samtidig blev de to grupper i et vist omfang blandet som følge af den nye organisering.
Hvad angår integrationen af sektorforskere i undervisningen, fusionerede DTU som nævnt med i alt fem sektorforskningsinstitutioner tilbage i 2007. Fusionen har integreret myndighedsbetjeningen i universitets virke, og medarbejdere ved de tidligere sektorforskningsinstitutioner indgår nu i løsningen af universitets opgaver som helhed. Dette indebærer også, at en række videnskabelige medarbejdere fra de nye DTU-institutter (tidligere sektorforskningsinstitutioner) deltager i undervisningen og udviklingen af nye kurser. Der er samlet set oprettet over 40 nye kurser som følge af fusionen. Udtrykt i ECTS beløber udbuddet af nye/reviderede kurser som følge af fusionen sig i alt til 215 ECTS.
Afslutningsvis kan det nævnes, at DTU har et særdeles godt samarbejde med fagministerierne og har lagt stor vægt på at få etableret en formel organisering af samarbejdet. Samarbejdet følger et årshjul som fastlægger retningslinierne for rulning af aftaler, afrapportering og økonomi.
DTU konstaterer, at de sektorbaserede finanslovsmidler fortsat ligger i ressortministerierne, og at der dermed er en sammenhæng mellem den enkelte sektors behov og formulering af opgaver, og de midler der er til rådighed. Placeringen af bevillingerne i sektorministerierne betyder dog også, at midlerne er underkastet det almindelige krav om opnåelse af 2 procentseffektiviseringer.
Krumtappen i finansieringen af den forskningsbaserede myndighedsbetjening er aftalebevillingerne fra fagministerierne, som omfatter såvel midler til rådgivningsaktiviteterne som frie midler til forskning. Ved frie midler skal i denne forbindelse forstås finansiering af forskning, som er afgørende for understøttelse af myndighedernes forvaltning og som ikke nødvendigvis passer ind i de strategiske forskningsprogrammers sigte. Dyrevelfærd er f.eks. et område, hvor der ikke umiddelbart er eksterne forskningsmidler at hente. På nogle af DTU's centrale myndighedsbetjeningsområder har fagministeriernes bevillinger til forskningsbaseret rådgivning i form af aftalebevillinger (og tidligere i form af basisbevilling til sektorforskningsinstitutionerne) været stærkt faldende. DTU konstaterer derfor, at det kan være vanskeligt at opretholde et aktivitetsniveau, som opretholder beredskab og rådgivningsydelser på det nødvendige niveau, ligesom investeringer i underliggende infrastruktur har et efterslæb.